論國有企業的破產難題及法律對策

國有企業的破產工作是市場經濟條件下國有企業在市場競爭中優勝劣汰，卸掉包袱輕裝上陣，獲得新生的一項重要系統工程。涉及面廣，政策性強、操作難度大。目前，已經成為國有企業制度改革的重要內容之一。破產審判是人民法院直接服務于市場經濟的一項全新的經濟審判工作。它具有執行繁瑣，法律關系復雜、社會影響大和一審終審等特點，在審判實踐上是一個新的領域。

　　我國破產法（試行）出臺業已9年，試行也已7年。7年來，這項工作逐漸被人們所認識，所重視。1993年全國法院審結破產案件478件，比1992年上升80．3％，1994年審結1156件，比1993年上升141％。應該說，7年來我國破產工作取得了可喜的成績，數量呈上升趨勢。但是，縱觀全局，喜中有優，喜憂參半。喜的是企業破產逐漸被人們所認識，案件數量逐年增多;優的是在企業破產中還存在許多難題，致使破產案件上升幅度仍然不大，已宣告破產的數量與應當破產的數量相比相差懸殊。1993年，日本和美國破產的法人企業都有7、8萬之多，而我國1993年法院審理的企業破產案件僅有478件。可以說，破產法的實施在我國仍然是舉步維艱。在實施過程中有很多難題亟待解決，需要加以調整和完善。國有企業破產中的難題很多，可以說是林林總總，但擇其要者，主要有以下10個問題：

　　一、觀念變革難

　　這是國有企業破產中的首要困難。無論是專家、學者，亦或是法官、行政官員都不否認，國有企業破產最重要的是觀念變革問題。其主要表現：一是企業職工怕企業破產會丟掉“鐵飯碗”，存在優慮而不愿破產。破產后政府不發救濟金，什么福利補貼、獨生子女補助費統統沒有了，全家生活將陷入困境。尤其是一個工人在企業工作很多年，還有不少是父母、子女、夫妻在一個企業工作，企業破產后收入明顯減少，這必然影響生活。二是企業領導人怕企業破產自己承擔責任，存在顧慮不敢破產，不敢面對現實，不敢承認企業是“癌癥病”患者，已病入膏肓，不情愿企業在自己手里破產。三是企業主管行政機關怕影響政績丟了面子，丟掉官位，存有疑慮，不想破產。認為企業好死不如賴活著。四是有的法院擔心職工不好安置，影響社會安定，存有戒慮，有畏難情緒不積極甚至不敢受理破產。

　　以上不難看出，在破產法已實施了7年的今天，人們對企業宣告破產仍然不習慣不適應。大有談“破”色變之感。即使瀕臨破產、倒閉的企業往往也不是本身自行提出宣告破產，而是靠行政手段來處理。據了解，目前我們國家國有企業的現狀是約有1/3的虧損，約有1/3的潛虧，還有相當大比例的企業已資不抵債。事實上，目前有很多應當破產的企業還在苦苦掙扎賴“活”著。這些陳腐觀念嚴重影響了社會主義市場經濟的發展，阻礙了社會主義市場經濟的繁榮。

　　二、破產企業職工安置難

　　建國以來我國長期實行計劃經濟，無論企業盈虧，職工工資、福利、住房、子女入托、入學等都有保障，職工長期捧著這個鐵飯碗，無有后顧之優。由于受極左思潮的影響，不承認社會主義制度下存在失業問題，沒有建立起一整套的職工失業保險、養老保險、醫療保險等等一系列的社會保障體系，致使職工安置問題成為企業破產的最大難題，已涉及到改革和社會穩定。因此許多企業面臨破產時，政府和企業、包括法院往往望而卻步。

　　三、債權、債務清理難

　　由于破產企業長期經營不善、管理不到位，帳目往往比較混亂。因此人民法院受理破產案件后，對于企業的債權債務的清理非常難，尤其是有的破產案件的債權人遍布全國各地，甚至國外，清理起來更加困難。

　　四、破產企業財產評估、作價難

　　由于破產法未能將破產財產的評估與作價納入企業破產程序，未建立相應、有效、切實可行的財產評估制度，只簡單地規定清算組要負責對破產財產的估價，而缺乏明確細致的法律規則，從而導致了實際操作的困難，使財產的評估作價時常發生顯失公正的情形。有的估價時故意壓低破產財產的價格，由接收企業購買或收購，然后再按所購買、收購的財產的數額決定對債權人的清償數額，或由清算組直接出售或拍賣企業財產，換取現金，來抵償債務。從而減少了債權人的受償金額數，損害了債權人的利益。

　　五、地方保護主

　　目前，地方保護主義已成為司法系統的一大公害，破產案件同樣存在地方保護主義，最高人民法院司法解釋規定，破產案件一律用裁定，當事人除對駁回破產申請人的裁定可以上訴外，對其它裁定不準上訴。照此辦理，對于外地債權人的利益在破產案件中因地方保護主義所受的損失，就會無法挽回。按照法律規定，人民法院裁定宣告進入破產程序后應當在10日內通知債務人和已知的債權人，但有的破產企業所在地法院為了保護本地債權人的利益，對已知的外地債權人不發出通知，使外地債權人失去申報債權的機會。當3個月后外地債權人提出申請時，法院則以“已發出公告，債權人因逾期未申報債權，視為放棄債權”為由推卸責任。

　　六、案件實體處理難

　　破產法雖已頒布9年，但是在我國，破產案件的審理還是剛剛起步，正如有的學者撰文指出：破產猶如逐漸長大的嬰兒，剛剛學會走路，步履蹣跚。不僅缺乏審判實踐經驗，而且立法也遠遠滯后，有關法律法規不配套，也不便于操作，在計劃經濟下出臺的破產法中的一些原則規定已不再適合我國目前社會主義市場經濟發展的要求，有的規定過于籠統，缺乏可操作性，其他配套法規如：勞動法、人民銀行法還剛剛頒布，社會保障法、最低工資法、企業兼并法等尚未出臺。使案件的審理缺乏法律上的依據，給案件的審理工作帶來很大難度。尤其是對于破產企業的設備，盤清不易、變現更難，專用設備更是無人問津，成套設備無人買，拆開賣只能是廢鐵一堆。

　　七、債權人申請破產權利保障難

　　我國破產法（試行）規定，破產申請可以由債務人提出也可由債權人提出。實行破產的目的本來是保護債務人及債權人的合法權益，但從審判實踐上看，破產申請由債權人提出的實屬罕見。四平市兩級法院審理的23件破產案件，沒有1件是債權人提出破產申請，都是債務人提出的申請，破產損失最大受害最深的是銀行，但是銀行一起也未提出破產申請，還不愿企業破產。債權人不申請破產的原因有二：一是從客觀上看，目前我們國家還未建立企業公示制度，很難通過正常渠道了解企業的負債情況。二是從主觀上看，債權人即使了解企業的負債情況，但是由于破產企業清償率不是100％，一般也不愿主動申請破產。例如某縣紙制品廠進入破產程序后，只按1％的比例清償債務，而且有的還不能償還現金，只用陳舊的設備償還，還要高作價。該廠欠某縣造紙廠60余萬元，加上利息80余萬元，債權人會議決定只償還8000元，而且當時還不能帶走。因為破產申請前，兩個單位協作一直很好，紙制品廠感到很過意不去，請造紙廠的同志吃了一頓飯以表示歉意，造紙廠廠長無可奈何地苦笑說：“你們這頓飯也太貴了，價值60余萬元，我們來開一次會，往返路費宿費已花了不少，如果再來要一次錢，8000元也就花得差不多了，因此這8000元要不要也都無所謂了。”同行的該縣工業局局長說：“我們才知道破產有這么大的好處，能夠躲避債務，我們回去后也研究研究企業破產，也照此辦理。”

　　八、破產企業財產保全難

　　在企業破產醞釀期間，一些外地債權人往往會同本地法院到企業查封和扣壓財產、凍結銀行帳戶。甚至開走汽車、拉走設備和物資，強行抓走法定代表人及其工作人員做為人質，不還債不放人。如武漢市味精廠破產清算工作中發生了3起事件，一是供銷科長潘洪遠被債權人單位岳陽市肉食水產公司劫持扣押作人質，二是未竣工的職工住房被25名職工所搶走，三是近百萬元債權被轉移。

　　九、破產責任查處難

　　破產法（試行）第42條規定：企業宣告破產后，由政府監察部門和審計部門負責查明企業破產的責任。破產企業的法定代表人，對企業破產負有主要責任的，給予行政處分，破產企業的上級主管部門對企業破產負有主要責任的，對該上級主管部門的領導人給予行政處分。但是破產法（試行）這一規定并未得到有效的執行，事實上是形同虛設。為什么沒有執行這一規定呢？一是無人查，審計和監察部門未能行使這一職能，未介入此項工作。二是查不清責任人，破產企業大都是法人代表更換比較頻繁，某不銹鋼材料廠廠長更換最頻繁的一年，在1年之內更換6任廠長。有的企業效益不佳，管理不善，長期虧損，資不抵債是幾屆法人代表經營任期內形成的，到底是誰的責任往往難以查清。

　　十、破產犯罪追究難

　　破產法（試行）第42條規定，破產企業的法定代表人、企業的上級主管部門的領導人因玩忽職守造成企業破產，致使國家財產遭受重大損失的，依照《中華人民共和國刑法》第187條的規定追究刑事責任。事實上，因玩忽職守造成企業破產致使國家財產遭受重大損失的屢見不鮮，如企業領導由于把關不嚴、玩忽職守造成企業被詐騙損失達幾百萬元、幾千萬元的并不少見，但是以玩忽職守罪追究企業領導責任的則寥寥無幾。

　　此外，有的企業為逃避債務，實行破產詐欺“金蟬脫殼”。如某百貨站因經營管理不善嚴重虧損，資不抵債，致使債權人就債務糾紛向人民法院起訴，該百貨站成立了一個獨立核算的分支機構，然后又以組建單位的名義為這個機構申報了《企業法人申請開業登記注冊書》，注冊資金為2217萬余元，占原有資金的95％，只將剩下的5％資金96萬余元向法院申請宣告破產，來了個“金蟬脫殼”。這實際上是抽逃資金，屬于破產詐欺，是一種犯罪行為。但是我國刑法和破產法（試行）都沒有規定破產詐欺罪，法無明文不為罪。如果不完善我國刑法和破產法，企業競相效尤，采取這種作法坑害債權人，就會出現經濟秩序的混亂。

　　以上筆者簡要剖析了國有企業中的破產難題。但難題還遠遠不止這些。那么，對國有企業破產中的這些難題，如何解決呢？筆者認為，解決企業破產難題的對策主要有以下6點：

　　一、要切實提高對企業破產的認識，促進破產觀念的變革

　　為使企業依法破產納入正常的軌道，使之健康運行，要加強破產法的宣傳力度，增強企業人員的心理承受能力，從而認識到企業破產是市場經濟的客觀要求，是企業在市場競爭中優勝劣態的正常現象，必然趨勢，是資源優化配置的重要途徑，是“鳳凰涅■”，是“化腐朽為神奇”，只有“死”才能換得新生，也就是起死才能回生。企業通過破產進行資產轉移，事實上是把有限的資源轉移到優勢的部門、優勢的企業。破產既是一種壓力，也是一種動力。企業如果經營得不好，就面臨著破產，從而迫使企業必須努力提高經營管理水平，否則就會面臨破產的危險，從而增加危機感。凡是破產的企業大都是設備老化、陳舊、技術落后、產品銷路不暢、經營管理不善、效益低下、資不抵債。因此，企業破產法不僅是一部競爭法而且也是一部繁榮法。適者生存，劣者淘汰，這是市場競爭的必然法則。

　　二、加快社會保障體系的建立

　　要加大社會保障改革的力度，如養老保險、失業保險、醫療保險的改革力度，完善社會救濟工作，使破產企業職工解除后顧之優。

　　三、妥善解決估價不公問題

　　可采取以下三種辦法：一是成立專門的企業資產評估機構，專門進行破產財產的評估活動;二是由債務人和債權人雙方協商作價;三是由雙方共同聘請無爭議的第三人作價。

　　四、建立必要的企業公示制度和企業破產預警制度

　　一是建立企業公示制度。不僅要公布和批露企業的資產信息、注冊資金，而且應定期公布企業生產經營狀況、盈虧情況、資金現狀，以便于外地債權人能夠通過正常渠道及時詳細地了解企業的財產、生產運行和效益狀況、負債情況、自身權益受損情況。如發現債務人企業嚴重虧損，資不抵債，可及早提出破產申請，使債權人的合法權益得到有效的保障。否則，債權人依法申請債務人破產的法律規定就會成為一紙空文，從而被迫放棄索債權力。

　　二是建立企業破產預警制度。加強對企業破產的監控，使企業避免破產和減少破產。做到水不來先筑壩，防患于未然。企業的上級主管部門要建立資產負債、收支平衡分析等破產預警制度，注冊會計師、審計師在審查企業年度帳目的時候，如果發現企業財務狀況惡化，存在瀕臨破產的危險，應及時向企業提出申請破產的建議。

　　五、建立健全和完善企業破產的法律制度

　　為使企業破產真正做到有法可依，有法必依，便于操作。一是要加快破產法的修改工作。現有的破產法（試行）是在計劃經濟形勢下制定的，而我國現在已開始由計劃經濟向社會主義市場經濟轉換。因此現有破產法的有些規定和原則已不能適應社會主義市場經濟的發展，迫切需要修改和完善。二是盡快出臺與之適應的破產法實施細則。三是抓緊制定與破產法相配套的法律法規，如社會保障法、職工最低工資法、企業兼并法。四是修改關于破產案件實行一審終審的法律規定，同其他民事經濟案件一樣實行二審終審制。即雙方當事人如果對破產案件的一審裁定不服可以在15日內向上級人民法院提出上訴。從而保證雙方當事人，尤其是外地債權人的合法權益，有利于克服地方保護主義。五是進一步完善我國的刑事法律，建議我國修改刑法時增設企業破產詐欺罪，以追究破產詐欺行為人的刑事責任。不如此，詐欺逃債就會肆無忌憚，破產法就不能有效地貫徹實行，就不能起到維護社會經濟秩序匡正債權債務關系的作用。

　　六、加強破產工作的執法力度

　　在破產工作中要做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。一是審計、監察部門應加強對破產企業的監督，充分行使和發揮破產法賦予的監督職能，查明企業破產的責任，使負有破產責任的人員受到應有的查處，給予必要的行政紀律處分。二是檢察機關對破產企業的法定代表人或直接責任人員或負主要責任的上級主管部門工作人員因對企業的經營管理嚴重不負責任致使企業破產的要立案偵查，對于構成犯罪的要依法提起公訴，追究其刑事責任，以■效尤。三是人民法院要充分發揮企業在破產工作中主導地位的作用，加強企業破產案件的審判，嚴格依法辦事，大膽公正審理企業破產案件。要隨時掌握企業破產動態，加強企業破產的調查研究，熟悉有關破產的經濟、法律知識，積累破產案件的操作經驗，以不斷地解決破產工作中出現的種種難題。
　　【注釋】
　　*吉林省四平市中級人民法院
　　**吉林省法學會