企業破產案件適用二審終審制的立法思考

鑒于當前企業破產存在諸多問題，破產案件適用一審終審制弊端日漸暴露出來。為此，最高人民法院于1997年3月下發了《關于當前人民法院審理破產案件應注意的幾個問題的通知》（下稱通知），從司法解釋的角度，賦予上級人民法院對下級人民法院審理破產案件的“事后”監督權。但在實踐中，“事后”監督無法實現監督效果，筆者認為應修正為同步監督為宜，并從立法上確立破產案件適用二審終審制。

　　一、企業破產案件適用兩審終審制由我國客觀現實所決定

　　《企業破產法》（試行）及《民事訴訟法》頒布后，人民法院運用“兩法”審理一批企業破產案件，確保了市場經濟條件下企業優勝劣汰機制建立，淘汰了一批以國有資產為“口糧”且缺乏市場意識和競爭力的企業，促進了經濟發展。但我國在企業破產立法時，借鑒不少其他國家企業破產法．有些內容不符合現實情況和我國國情，使企業破產存在問題較多。突出的是假破產、真逃債，破了一個廠子，只是換了一下牌子，“換湯不換藥”；且評估不真實，分配不公正，職工的福利超額從破產財產中扣除，侵害債權人的合法權益，大量金融債權得不到合法保護，形成了破產就是破銀行債權的怪圈，充分反映了地方保護主義的色彩。這種以爛外地債權、不破本地企業債權，爛金融資金、不能影響本地經濟發展的做法，不可能保證依法破產、實現企業破產的真正目的。

　　實踐中企業破產有95％以上都是債務人申請，經本級政府審查同意后，當地法院受理。由于我國司法管理體制的原因，地方法院的人財物都受制于地方，很難也不可能擺脫地方黨委、政府對當地企業破產案件的“行政管理”。在企業破產案件受理時，審查不嚴，有的將一個企業分為一“貧”一“富”，破貧濟富，逃避應償債務；有的惡意串通，提供抵押、擔保，剝離資產額過大；因破產費用不足或分配比率為零而終結破產程序的比例在增加；過分求穩，對職工工資、安置費、失業費、福利設施足額扣除等，這樣的企業破產，實際是“大鍋飯”的翻版。為此最高人民法院在《通知》第11條規定：“上級人民法院要切實加強對下級人民法院審理企業破產案件的指導和監督。上級人民法院發現下級人民法院的裁定確有錯誤，應當通知其依法糾正；必要時可以指令下級人民法院重新作出裁定”。修正了原來除駁回破產申請的裁定可以上訴外，其他裁定均一審終審的規定。但這遠遠不能解決破產中的現實問題，只有從立法上確立企業破產案件實行二審終審制，才能從根本上解決“事后”監督不力、監督不能的現象。可借鑒國際上一些國家立法經驗。如1877年《德意志聯邦共和國破產法》規定對企業破產裁定可以提出抗告，同時規定可以抗告法院。

　　二、企業破產案適用二審終審制是我國企業破產的實踐需要，也是我國的基本司法制度

　　實踐中，企業破產存在以下兩個問題，靠一審終審制度是不可能得到較好解決，靠“事后”監督明顯力不從心，只有從審判制度上修正為二審終審制才能保證依法破產。

　　其一，《破產法》頒布后，政府部門圍繞企業破產也出臺了一些行政規定，這些規定只考慮社會穩定，過分顧及企業職工福利，在與企業破產法、經濟合同法相悖情況下，為破產企業尋找“優惠”政策。企業破產法把所欠職工工資及勞動保險金列為第一破產財產分配順序，就已經顧及到工人的生活保障，一般債權人已經承擔了社會穩定的義務。一個企業經營不好，生產經營期間工人工資不能如期發放，企業全體人員都有不同的責任，企業破產后用出售設備來補發工資、補交勞動保險金，此舉對社會穩定固然有益，但企業破產與職員無關，而歸責社會問題，這與企業破產法立法宗旨相悖上企業破產是市場經濟的必然產物，企業破產對企業的經營者（全體工人在內）是一種壓力這種壓力將轉化為動力，啟迪經營者奮發參與市場競爭，提高競爭機能，在市場經濟大潮中發展自己，走出困境。值得注意的是債權人也是社會穩定的一支主要隊伍，不合法不公正地保護了破產企業職工利益，求得了一面的社會穩定，但另一面債權企業的職工利益受侵害也同樣產生不穩定因素。金融債權得不到保護，為此造成金融系統對儲戶支付不能，也會引起社會動蕩不穩。這樣的企業破產，雖然一個地方眼前的經濟利益得到保護，但是影響到與外界的商貿和經濟聯系，直接的、間接的扼制了一個地方經濟發展。由于一審終審制缺乏二審監督，地方人民法院受地方政府“指示”，鉆法律、政策上的空隙，為本地企業甩掉包袱，為破產企業職工鋪一條“富裕”路；在破產清算、評估作價、提取安置費用等方面，盡管政府的文件與破產法相抵觸，地方法院也放開用足用活，使相當一部分企業破產普通債權分配為“零”，合同約定抵押的財產也被支付安置職工費用，嚴重歪曲立法宗旨，損害債權人利益。

　　其二，在中請破產上，除了企業破產法規定外，申請破產還需地方政府行政長官審批。這樣一來，行政長官在審批一個企業是否破產時，不是根據企業破產法規定去審定，而是優先考慮企業出路、職工安置、地方經濟發展、本級政府經濟利益，能破掉多少債權等。最高人民法院根據全國法院破產案件的調查，下發了《通知》，明確了上級法院指導、監督下級法院破產案件，這一司法解釋給上級法院一個“事后”監督權。但上級法院發現假破產、真逃債的情形時，大多都是破產分配后債權人提出的，也有一部分是破產終結裁定下達后債權人提出的，這時破產企業己整體出售，或主要設備出售，資原重組已結束，新的合同已經鑒定，或已履行等。上級法院經審查屬錯案，實際上已無法糾正。為此《通知》給上級法院“事后”監督權不科學、不實際，應從立法上修正為二審同步監督。對不足以支付破產費用，而裁定終結破產的案件，這類案件不需要召開債權人會議，失去了債權人和外界的監督，債權人有意見、有懷疑也不知“內情”，實際進行的是不公開審判，為此企業破產適用二審終審制，亟待從立法上確立下來。

　　三、企業破產裁定適用二審終審制的范圍

　　鑒于企業破產案件的特殊性和復雜性，根據現行《破產法》及有關司法解釋規定，破產案除駁回破產申請的裁定外，其他裁定均適用一審終審制的審判制度應該修改。程序上部分裁定適用一審終審制，而實體處理裁定應適用二審終審制，從而維護債權人的實體權利，確保依法破產。如宣告破產裁定、企業破產分配裁定、破產終結裁定、不足以支付破產費用終結破產裁定，均應適用二審終審制。當事人不服裁決可提起上訴，由上級法院進行二審，適用二審終審制。

　　第一，關于宣告破產裁定的適用。宣告一個企業破產猶如一個人喪失生命一樣。法院一旦裁定宣告企業破產還債，等于破產企業的消滅，債權人和債務人對宣告破產裁定不服的，有權提出上訴，申辯理由，由上級法院來審查該企業是否確已符合破產條件。但由于企業破產案件的特殊性，對宣告企業破產裁定不服提起上訴的，上訴期間不停止組織清算追討債務。清算小組認為企業確需繼續生產，經法院批準，可繼續生產經營，既使債務人上訴成功，二審撤銷破產裁定，但對于經營不善的企業組織清算，進行審計評估，追討債務，也有利于企業的內部管理監督，特別是企業整頓和財務的審計監督，更有利于加強企業管理。

　　第二，對企業破產分配裁定的適用。一個企業破產后經過破產清算、追討外債等一系列法律活動后，召開債權人會議，負責對債權債務總額分配方案和比例等，進行最后監督。但在以往的企業破產清算過程中，往往是政府職能部門人員參加較多，債權人參加少，往往受地方政府的授意而清算不公，地方法院受行政干預，下達損害債權人利益的裁定。為此可以在接到裁定后上訴上級法院進行二審，對破產行為進行最后一次監督，保證分配公平和公正。

　　第三，對企業破產終結裁定的適用。企業破產終結裁定，是對一個企業的“死刑”判決。人民法院作出的企業破產分配裁定，多數是受地方政府干預，在分配方案執行上，由于一級政府全面協調，利用隸屬關系進行壓力型分配，分配方案不公，引起債權人不滿，但由于一審終審制的審判制度所限不能上訴，只能向上級政府職能部門反映，等到上級政府職能部門及債權銀行發現問題嚴重，向同級法院或上級法院提出時，實體上的請求難以挽回，企業財產已分流出售、合法登記為新股份企業。為此應給債權人一個最后申辯的機會，讓上級法院進行審查，實行二審監督。

　　第四，對不能支付破產費用而終結破產裁定的適用。一個企業宣告破產，債權人會議是唯一合法的監督機構，因為不能支付破產費用而終結破產程序于法無據與事實不符，更重要的失去了監督機制，成為企業真逃債、假破產的“避風港”。為防止違法行為，盡管不能支付破產費用，應召開一次債權人會議，防止“暗箱操作”。人所共知，債權人會議，是債權人最后一次發言機會，就企業破產費用開支、不能支付破產費用的真假也要進行公開監督，不召開這樣的會議，就裁定結案，可能引起債權人的不滿，法院難避執法不公之嫌，為此給債權人一次上訴機會，可以更好的保證審理企業破產案合法公正進行。

　　四、上訴期限和二審審理期間、期限

　　筆者認為，企業破產案件的當事人接到裁定書在五日內提起上訴為宜。因為債務人申請破產后，債權人對債務人的生產經營情況（特別是債權銀行）隨時都在跟蹤監督，為此當債務人申請破產，法院宣告裁定下達后，債權人不需更多的調查，就可根據日常的監督檢查情況清楚破產是否正確。債權人申請債務人破產的，債務人對本企業的生產經營情況，更是了如指掌，對債權人申請債務人破產的抗辯當即可提出。再一個，根據企業破產案特點，時間不宜拖的過長，為此上訴期限給五天為適當。二審的審理期限也不易過長，在一個月內為宜。根據企業破產案件特殊情況，二審法院應組成專門審判庭，應該是巡回合議庭，只能到一審裁定法院所在地進行巡回審理，不宜提審。
　　【注釋】
　　*河南省內鄉縣人民法院